A través de la experiencia, he descubierto que los problemas públicos suelen tener elementos que no se ven a simple vista. Estas causas casi ocultas pueden ser decisivas en el éxito o fracaso de la política pública propuesta. Por tal razón, he aprendido a siempre verificar, en colaboración con mis compañeros, aquello que pareciera insignificante en el análisis.
En el área de las políticas públicas se acuñó un término para explicar cuando una intervención de gobierno genera efectos no previstos en el análisis inicial, regularmente tienden a ser negativos y se les conoce como los “uncommited effects” (Friedson 2007). Para el idioma español, es traducido como consecuencias imprevistas.
Desde el área de la economía del comportamiento, se estudia y se analiza la Ley Goodhart: ocurre cuando un indicador, se vuelve el objetivo (Manheim & Garrabrant 2018). Esta ley puede ser un elemento que explique fallas en diversos sistemas. Es recomendable tenerla presente al analizar una política pública.
Si bien el efecto cobra es un ejemplo clásico en esta área, desde mi punto de vista, el caso de la masacre de ratas en Hanoi (Vann, 2003) provee más información de cómo se puede llegar a la Ley Goodhart. Complementaré lo anterior, con otros dos casos breves en las antiguas 13 colonias (Haynes, 2017), que al día de hoy parecen historias de comedia, sin embargo, nos regalan lecciones muy valiosas en el área.
En la zona de indochina, a finales del siglo XIX, los franceses instauraron una colonia en Hanoi, ciudad que actualmente se ubica en Vietnam. En esa época los franceses se enorgullecían de contar con la ciencia, la razón y la tecnología para resolver los problemas públicos en cualquiera de sus colonias. Sin embargo, la realidad socioeconómica les daría una dura lección sobre el desarrollo territorial.
Los dirigentes franceses en la ciudad de Hanoi diseñaron y construyeron un sistema de drenaje en las zonas residenciales de la colonia. Desde su experiencia, Paris en la época de Napoleón III, fue ejemplo de cómo un sistema de drenaje redujo epidemias y enfermedades como el cólera.
Sin embargo, este sistema sólo fue incorporado en las exclusivas zonas donde habitaban los residentes franceses. Del otro lado de la ciudad, una deficiente infraestructura de drenaje desembocaba en un río y en un lago cercanos. Con el inconveniente de que, en tiempos de lluvia, el flujo era inverso, llevando deshechos a las calles donde habitaban los nativos.
Si bien los franceses se habían adaptado (o quizá sólo aceptado) a las plagas de insectos y a los roedores en Hanoi. Su enfoque sobre las ratas pasó a preocupación pública para 1894, cuando Alexandre Yersin descubrió que las ratas eran portadoras de la temida peste bubónica. Atribuyendo este problema a la poca higiene y condiciones insalubres en las que vivían los nativos de la zona.
Estas condiciones de desigualdad entre los colonos y los nativos, más los factores de la región, incrementaron exponencialmente el número de ratas. De tal manera que los roedores comenzaron a utilizar el avanzado sistema de drenaje de las zonas residenciales, como punto de acceso para esa área. Dándoles la oportunidad de obtener rápidamente comida en los hogares de los colonos.
Para atender el problema público y los riesgos sanitarios, el gobierno de la colonia creó un grupo de atrapa-ratas. La labor de entrar al drenaje y cazar ratas era bastante desagradable para los habitantes franceses, por lo que se solicitó a los nativos que la emprendieran.
La cacería de ratas registró crecimientos exponenciales, la primera semana a finales de abril de 1902, se registraron casi ocho mil ratas cazadas. Conforme las técnicas se fueron perfeccionando:
- Para mediados de mayo había 4 mil por día
- Para mediados de junio más de 10 mil por día
- Los registros muestran días con records sorprendentes como el 12 de junio de 1902: hasta 20 mil 114 ratas contabilizadas.
Sin embargo, los números parecían no tener fin y los roedores continuaban asechando la paz de los habitantes de Hanoi. Al inicio de la plaga se comenzó pagando un centavo por cada cola de rata entregada a la oficina encargada. Pero cuando los nativos identificaron con mayor precisión los riesgos de dicha labor, comenzaron a considerar que ésta no era gratificada adecuadamente.
En respuesta, los nativos se unieron, y en conjunto redujeron la intensidad de sus cacerías, incluso llegando a paros totales. Ante tal emergencia, se comenzó a pagar 2 centavos por cada cola de rata, sin embargo, no lo consideraron suficiente, ya que para 1904, subió a 4 centavos por cada objetivo.
Cuando los colonos notaron que a pesar del incremento en la remuneración el problema subsistía, decidieron enviar emisarios a campo. Lo que los llevó a descubrir, con gran sorpresa, que las colas que entregaban los nativos en las oficinas (para reducir los riesgos y los malos olores de llevar el cadáver del roedor), eran un número ilusorio.
La verdadera actividad de los nativos era capturar las ratas para solamente cortarles la cola a cada una. De esta manera los roedores regresaban a su hábitat y volvían a reproducirse, generando una actividad altamente lucrativa para los nativos. Esto llevó a la cancelación del programa. Los franceses terminaron aceptando que nada podía hacerse, tanto así, que terminaron dejando la colonia. Y por su parte, las ratas siguen presentes hoy en día en la región.
Por lo tanto, en vez de reducir el indicador, la actividad se volvió el objetivo. Llevando a consecuencias imprevistas que solamente acentuaron el problema.
Para mí, uno de los aspectos más sorprendentes de este caso es que no fue el primero con dichas particularidades. Si bien, dudo que este otro caso también sea el primero, ocurrió casi 150 años antes de las ratas en Hanoi. Cuando los colonizadores británicos llegaron a lo que hoy es Estados Unidos, además de enfrentarse con los nativos americanos, sus cultivos eran amenazados por las ardillas, poniendo en riesgo su trabajo y alimentación.
Para 1749, las autoridades de Pensilvania ofrecieron una recompensa de 3 peniques por cada ardilla cazada. Tan sólo ese año, se pagaron alrededor de 8mil libras. Una libra inglesa equivale a 240 peniques, lo que se traduce en 640 mil ardillas solamente en ese año.
La población de ardillas no parecía disminuir, la gratificación tuvo que reducirse a un penique, con el mismo resultado; lo que llevó cancelar esa estrategia. Aunque en este caso no se reportan efectos maliciosos por los cazadores, la lección que se rescata es que las autoridades locales casi quedan en banca rota por la paga de ardillas, lo que muestra que el problema público no fue cuantificado previamente.
Mientras tanto en 1790 en la Colonia de Virginia, se aprobó una legislación en la que todo hombre libre y capaz de ciertos condados, tenía que entregar las pieles de 12 ardillas por año ante la justicia local. Si no se acataba dicha instrucción, la persona tenía que pagar una multa de 3 peniques por cada una de las ardillas que no se cubrieran.
Si bien en este último caso no se citan los resultados de dicha ley, tampoco se terminaron las ardillas. Se explica porque así porque en otros registros históricos, se muestra que los colonizadores y ciudadanos estadounidenses continuaron enfrentándose a estos roedores por muchos años más. Inclusive, alcanzando la época de la primera guerra mundial, pero estos los guardaré para otro artículo que les compartiré próximamente.
Sólo para concluir, considero muy importante retomar los hallazgos de estos casos. Por lo que en todo análisis de política pública no se debería dejar de identificar a los involucrados, los incentivos que están en juego y los recursos con los que se dispone. Si bien siempre habrá elementos ocultos, un análisis riguroso puede prevenir fracasos en una intervención pública.
Referencias:
- Friedson, Andrew Ira, «The Essays on Unintended Consequences of Public Policy» (2012). Economics – Dissertations. 91. Friedson, Andrew Ira, «The Essays on Unintended Consequences of Public Policy» (2012). Economics – Dissertations. 91. https://surface.syr.edu/ecn_etd/91
- Haynes, Joseph R. Brunswick Stew: A Virginia Tradition. The History Press (October 9, 2017)
- Manheim, David & Garrabrant, Scott. (2018). Categorizing Variants of Goodhart’s Law. Consultado en: file:///C:/Users/Propietario/Downloads/Categorizing_Variants_of_Goodharts_Law.pdf
- Vann, M. (2003). Of rats, rice, and race: the great Hanoi rat massacre, an episode in french colonial history. French colonial history. Vol. 4, p. 191-204. Consultado en: https://freakonomics.com/media/vannrathunt.pdf
