La calidad y cobertura de la educación que existe actualmente en México es consecuencia de una serie de acontecimientos que han marcado la historia administrativa del país. Uno de los hitos más importantes fue la descentralización educativa de los años noventa. En este artículo, abordaremos esa historia, que dio lugar al Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE), uno de los instrumentos más importantes de nuestro país para la operación del sistema educativo, pero que plantea interrogantes sobre su impacto en la mejora de la educación en México.
En 1992, México pasaba por un profundo proceso de descentralización administrativa. La educación, que presentaba problemas profundos de cobertura y calidad, era parte de este paquete de cambios normativos e institucionales que buscaban otorgar a las entidades federativas mayores potestades sobre aspectos sustantivos de las funciones del Estado.
En ese marco, se firmó el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (Diario Oficial de la Federación, 1992), un documento suscrito por la Federación, los estados y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), que planteaba una reorganización del sistema educativo en su conjunto. “[Para llevarla a cabo era] indispensable consolidar un auténtico federalismo educativo y promover una nueva participación social en beneficio de la educación”, decía el Acuerdo.
Así, las facultades de conducción y operación vinculadas con la tarea educativa se transfirieron a los estados. “Prácticamente lo que les dan a los estados es: la responsabilidad de administrar la nómina, en algunos casos se crearon estructuras dobles, pues no todos los maestros cambiaron de régimen” (García, 2020). Sin embargo, la Federación mantuvo el control de los contenidos, la elaboración de planes y programas y la autorización del material educativo.
Los estados también quedaron a cargo de todos los establecimientos escolares, con los elementos de carácter técnico y administrativo, derechos y obligaciones, bienes muebles e inmuebles, acompañados de grandes requerimientos presupuestales. Para resolverlo, se creó en 1993 el Ramo 25, denominado Aportaciones para Educación Básica, que en 1998 se convirtió en el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal, antecedente del actual Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE), perteneciente al Ramo 33, y establecido en la Ley de Coordinación Fiscal.
El FONE es el mecanismo que permite la operación del pacto descentralizador de la educación y tiene como objetivo principal la transferencia de recursos de la Federación a los estados para ejercer las atribuciones, en materia de educación básica y normal, que de manera exclusiva se les asignan, respectivamente, en los artículos 13 y 16 de la Ley General de Educación.
El objetivo establecido para el FONE es contribuir a asegurar la calidad de los aprendizajes en la educación básica y la formación integral de todos los grupos de la población para apoyar la prestación de los servicios educativos en las entidades federativas. A 27 años de su implementación, cabe preguntarnos: ¿qué impacto ha tenido este instrumento del federalismo educativo sobre la cobertura y calidad de la educación en el país?
Aunque cada año se realizan en las entidades federativas evaluaciones de desempeño, de consistencia y resultados, de procesos e incluso algunas de impacto al FONE, no se cuenta con una evaluación de impacto general de la estrategia de descentralización administrativa de la educación en México.
El experto en evaluaciones de políticas públicas, Gabriel García (2020), explica “que el FONE no ha tenido el impacto esperado; su fin era elevar la calidad de la educación. Los resultados [de México] en PISA siguen siendo de los últimos en la OCDE, [por lo que una] evaluación de impacto más que decirnos: no está cumpliendo con lo esperado, puede ayudar a detectar por qué no se cumple la meta.”
Ante la propuesta actual del gobierno federal por descentralizar las oficinas de las Secretarías federales, cabría un replanteamiento más profundo sobre el federalismo educativo, que tendría que nutrirse necesariamente por una evaluación sobre el impacto del FONE y los fondos que le antecedieron desde 1993.
Este tipo de evaluaciones amplias, sobre estrategias nacionales de largo plazo, se han aplicado a programas como Prospera – Oportunidades, para obtener información valiosa sobre su impacto en la realidad social. La descentralización educativa y su impacto en la calidad educativa será una cuestión que serviría mucho evaluar.
Referencias:
- Diario Oficial de la Federación. (19 de mayo de 1992). Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica. CDMX.
- García Sánchez, G. (10 de junio de 2020). Evaluaciones FONE y federalismo educativo. (A. G. Chargoy, Entrevistador).
